Juiz federal limita regras do novo PAT e questiona competências do poder executivo

O juiz federal da 22ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal concedeu liminar para suspender dispositivos do Decreto 12.712/2025 que impunham medidas à operação do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT), determinando ainda que a União se abstenha de instaurar procedimentos sancionatórios contra as associadas da autora enquanto a ação principal não for julgada.

Contexto

A controvérsia nasce da reestruturação normativa do PAT por meio do Decreto 12.712/2025, que alterou regras de funcionamento dos meios de pagamento utilizados para concessão do benefício alimentar. Entre as mudanças, destacaram-se a imposição de migração para arranjos de pagamento abertos para operadoras com base de usuários superior a 500 mil trabalhadores, a fixação de tetos para a taxa de desconto cobrada dos estabelecimentos (MDR) e para a tarifa de intercâmbio, vedação de outras cobranças, prazos rígidos de repasses e atribuição de competência normativa a um Comitê Gestor Interministerial para disciplinar taxas, prazos e arranjos.

Essas providências ensejaram conflito entre o poder normativo do Executivo e o espaço regulatório e contratual do mercado privado. Empresas do setor de benefícios, organizadas na Associação Brasileira das Empresas de Benefícios ao Trabalhador (ABBT), impetraram ação judicial questionando a compatibilidade do decreto com a Lei 6.321/1976, na redação dada pela Lei 14.442/2022, e com princípios constitucionais como a separação de poderes.

O tema é sensível porque envolve regulação econômica, liberdade contratual e objetivos de política pública voltados à eficácia do benefício alimentar. A discussão conecta ainda autonomia regulatória tributária/administrativa e limites ao poder regulamentar do chefe do Executivo, tendo potencial impacto no mercado de meios de pagamento e na prestação do benefício a milhões de trabalhadores.

O que foi decidido

Em caráter liminar, o magistrado suspendeu, exclusivamente em relação às associadas da ABBT, cinco grupos de dispositivos do Decreto 12.712/2025: (i) a imposição de migração obrigatória para arranjos de pagamento abertos para operadoras que atendem mais de 500 mil trabalhadores; (ii) a fixação de teto de 3,6% para MDR e de 2% para tarifa de intercâmbio, bem como a proibição de outras tarifas; (iii) os prazos de adesão previstos no decreto; (iv) o prazo máximo de 15 dias corridos para repasses a estabelecimentos; e (v) a atribuição ao Comitê Gestor Interministerial de competência normativa sobre taxas, tarifas e arranjos.

O juiz determinou que a União se abstenha de exigir o cumprimento desses dispositivos e de adotar medidas punitivas ou restritivas de operação contra as associadas da autora até o julgamento definitivo. Ao mesmo tempo, preservou a possibilidade de atuação fiscalizatória do Ministério do Trabalho e Emprego para coibir fraudes e desvios de finalidade com fundamento em normas não atingidas pela liminar.

O fundamento central da decisão liminar é a plausibilidade do direito invocado e o perigo da demora: em juízo preliminar, o decreto teria extrapolado os limites impostos pela lei, tanto ao impor modalidades obrigatórias de arranjo quanto ao tabelar tarifas entre agentes privados. Além disso, a delegação de poderes normativos ao Comitê Gestor foi qualificada pelo juiz como capaz de ferir a separação de poderes, ao conferir a tal órgão competência para alterar regras que, na avaliação inicial, não poderiam ser delegadas nem mesmo ao chefe do Executivo.

Base normativa e precedentes

• Lei 6.321/1976 — disciplina o Programa de Alimentação do Trabalhador e as formas de operacionalização do benefício; base legal central para verificar se o decreto extrapolou ou complementou a lei.
• Lei 14.442/2022 — alteração legislativa recente que impactou dispositivos da Lei 6.321/1976, relevante para a interpretação das possibilidades de regimes (arranjos abertos ou fechados) e interoperabilidade.
• Decreto 12.712/2025 — norma impugnada que reorganizou o PAT, estabelecendo migração, tetos tarifários, prazos e competências ao Comitê Gestor.
• Art. 2º, CF/88 — princípio da separação dos poderes e independência entre Executivo, Legislativo e Judiciário, invocado ao se discutir delegação de competências normativas.
• Art. 300, CPC (Lei 13.105/2015) — requisitos para concessão de tutela provisória (probabilidade do direito e risco de dano), aplicados para justificar a liminar.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — crítica à prática de delegação normativa ampla a comissões ou comitês sem lastro legal claro e à intervenção estatal no tabelamento de preços entre particulares.

Impacto prático

• Advogados: precisarão revisar estratégias em demandas administrativas e judiciais que discutem execução e cumprimento de obrigações impostas pelo decreto; medidas cautelares poderão ser buscadas para clientes afetados.
• Operadoras de benefícios e empresas do setor: a liminar preserva operações enquanto a ação corre, evitando sanções e restrições imediatas; porém, o risco regulatório permanece até decisão final, exigindo análise de compliance e exposição contratuais com estabelecimentos.
• Estabelecimentos comerciais: a suspensão dos tetos e do prazo de repasse afeta expectativas de receita e cash flow; contratos comerciais e termos de aceitação terão de ser monitorados quanto a tarifas aplicadas pelas adquirentes e operadoras.
• Administração pública: a decisão impõe cautela ao Ministério do Trabalho e à União ao aplicarem medidas punitivas enquanto a liminar vigorar; fiscalização contra fraudes continua possível.
• Processos em curso: ações individuais e coletivas que questionem efeitos do decreto podem ganhar contornos semelhantes; a liminar cria precedente persuasivo sobre os limites do poder regulamentar no PAT.

O que observar

• Recurso e âmbito de eficácia: a União poderá recorrer da liminar; é provável que a discussão avance para instâncias superiores, onde poderá haver modulação de efeitos ou maior tutela da norma administrativa.
• Delimitação subjetiva da decisão: a suspensão alcança apenas as associadas da ABBT; terceiros não contemplados seguem sujeitos às regras até eventual ampliação do efeito da decisão.
• Controle da delegação normativa: ponto sensível será a análise sobre até que extensão o Executivo pode conferir competências a comitês interministeriais sem lei específica autorizadora; o Judiciário terá de equilibrar eficiência regulatória e limites constitucionais.
• Aspectos contratuais e econômicos: eventual provimento final favorável à União pode obrigar migração de arranjos e alteração de tarifas com impacto financeiro relevante, enquanto decisão favorável às empresas manterá o status quo contratual.
• Estratégia para operadores: avaliar medidas administrativas preventivas, revisão de contratos com estabelecimentos e adoção de controles para demonstrar ausência de práticas abusivas ou fraudes, minimizando riscos de fiscalização não atingida pela liminar.