PL da lei geral do controle concentrado altera objetos de ADI, ADC e ADPF

O projeto de lei que unifica a disciplina do controle concentrado delimita, no seu art. 8º, um novo parâmetro sobre quais atos podem ser objeto de ADI, ADC e ADPF, com impacto direto na amplitude de atuação do Supremo Tribunal Federal e na porta de entrada de atos normativos ao controle concentrado. Aprovado na Câmara e procedente de comissão de juristas, o PL revoga as Leis nº 9.868/1999 e nº 9.882/1999 e aguarda tramitação no Senado.

Contexto

A proposta legislativa nasce num cenário em que o Supremo, ao longo das últimas décadas, vinha acomodando exceções ao entendimento tradicional segundo o qual atos secundários (regulamentos, portarias e demais atos administrativos) não seriam, em regra, suscetíveis de controle abstrato de constitucionalidade. A jurisprudência do Tribunal vinha reconhecendo o cabimento excepcional quando o ato administrativo apresentasse densidade normativa suficiente — expressa em atributos como generalidade e abstração — e quando a controvérsia implicasse ofensa direta e relevante ao texto constitucional. A iniciativa de consolidar esse entendimento em lei busca unificar regras hoje fragmentadas e revogar os diplomas normativos vigentes (Leis nº 9.868/1999 e nº 9.882/1999). O tema é sensível porque toca na distribuição de competências prevista na Constituição Federal (arts. 102 e 103), na separação de poderes e na função do controle concentrado como mecanismo de uniformização de normas.

O que foi decidido

O ponto central da análise é o art. 8º do PL, que estabelece, entre outros, no inciso I, como objetos da ADI e da ADC “emenda constitucional, lei ordinária, lei complementar, lei delegada ou ato(s) normativo(s) federais ou estaduais dotados de generalidade e abstração”. Ao positivizar o critério “generalidade e abstração”, o texto transforma um teste jurisprudencial — até aqui aplicado pelo Supremo de forma casuística — em requisito formal de admissibilidade para o controle concentrado. Na prática, a redação aumenta a previsibilidade sobre quais espécies normativas podem ingressar pela via direta. Porém, a formulação suscita duas leituras: uma que amplia o alcance do controle para atos administrativos que ostentem densidade normativa e outra que, se aplicada sem filtros, poderia permitir o exame abstrato de todo regulamento, dada a própria natureza geral e abstrata desses atos. O inciso III do mesmo artigo destina à ADPF atos do poder público, leis municipais ou atos normativos primários anteriores à Constituição de 1988 que causem ou possam causar lesão a preceito fundamental. A redação contém ambiguidade quanto à extensão do termo “anteriores à promulgação da Constituição”, que parece, por construção, aplicar-se a todos os elementos listados, o que não seria a intenção prática: presumivelmente, a referência deve recair apenas sobre atos normativos primários. No conjunto, o PL reproduz em lei a divisão que já vinha sendo praticada: atos gerais e abstratos pela via da ADI/ADC; atos concretos ou desprovidos de generalidade pela ADPF, sujeita às suas exigências processuais.

Base normativa e precedentes

• Art. 102, CF/88 — delimita a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ações diretas de inconstitucionalidade, ações declaratórias de constitucionalidade e arguições de descumprimento de preceito fundamental.
• Art. 103, CF/88 — enumera os legitimados para proposta das ações diretas (ADI/ADC), quadro relevante ao controle concentrado.
• Lei nº 9.868/1999 — disciplina o processo e julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade e das ações declaratórias de constitucionalidade; será revogada pelo PL.
• Lei nº 9.882/1999 — disciplina a arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF); também prevista para revogação no PL.
• Jurisprudência do STF — consolidada no sentido de admitir atos normativos secundários no controle abstrato quando demonstram densidade normativa (critério de generalidade e abstração), ainda que aplicado de modo casuístico pela Corte.

Impacto prático

• Para o STF: maior previsibilidade sobre a admissibilidade formal de atos normativos no controle concentrado, mas potencial aumento do volume de demandas se a leitura for expansiva.
• Para o Congresso e o Executivo: ampliação do leque de atos passíveis de exame pelo controle concentrado pode reduzir a margem de manobra normativa, especialmente quanto a decretos presidenciais e estaduais que contenham regras de caráter geral.
• Para advogados e procuradorias: necessidade de reapreciação de estratégias processuais: atos secundários com densidade normativa poderão ser alvo direto de ADI/ADC ou, se considerados não gerais/abstratos, encaminhados por ADPF, o que traz diferenças de rito e ônus probatórios (subsidiariedade e demonstração de lesão a preceito fundamental).
• Para processos em curso: casos envolvendo decretos e atos administrativos terão de ser reavaliados quanto à via de ajuizamento; pedidos inicialmente formulados em ADI/ADC poderão ser convertidos em ADPF e vice-versa, dependendo da interpretação que venha a prevalecer sobre o alcance de “generalidade e abstração”.

O que observar

• Interpretação judicial do termo “dotados de generalidade e abstração”: se o Senado mantiver a redação literal, o STF terá de modular a aplicação para evitar a banalização do controle concentrado; decisões futuras deverão explicitar limites do critério para preservar a separação de poderes.
• Correção redacional do inciso III: a redação ambígua precisa ser sanada no Senado para evitar restringir indevidamente o cabimento da ADPF quanto a atos do poder público.
• Rito e requisitos da ADPF: caso numerosos atos sejam deslocados para a arguição, será necessário atenção aos requisitos de subsidiariedade e de demonstração de lesão a preceito fundamental, previstos na disciplina da ADPF, bem como à potencial sobrecarga do Supremo.
• Modulação de efeitos: eventual aumento no cabimento de ações poderá levar o Tribunal a modular efeitos de decisões para preservar segurança jurídica.
• Recursos e controle político: eventuais mudanças substanciais na competência do STF por via legislativa podem ensejar debates constitucionais sobre fondatez e limites, com possíveis questionamentos às técnicas de recepção da nova lei pelo Tribunal.