PLP 109/2025 amplia poderes da ANP contra fraudes em combustíveis

O Senado aprovou o Projeto de Lei Complementar 109/2025, que amplia as competências de fiscalização da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) para atuação direta no combate a fraudes e à sonegação fiscal no setor de combustíveis, e o texto segue agora para sanção presidencial. Esta alteração normativa projeta efeitos imediatos sobre a dinâmica de fiscalização do mercado de combustíveis e sobre as responsabilidades administrativas e tributárias de distribuidores e postos.

Contexto

A regulação do mercado de combustíveis no Brasil combina regras específicas sobre exploração, refino, importação e distribuição previstas na chamada Lei do Petróleo (Lei 9.478/1997) com o aparato fiscal tributário coordenado por Fazenda e fiscos estaduais. Tradicionalmente, a ANP tem competências regulatórias e sancionatórias relacionadas à qualidade dos produtos, aos contratos de concessão/partilha e à segurança energética, enquanto a cobrança de tributos e a repressão à sonegação cabiam, em grande medida, aos fiscos e às polícias administrativas e tributárias estaduais e federais. A coexistência dessas esferas gerou lacunas de coordenação: infrações que envolvem tanto aspecto técnico (fraude na qualidade ou volumetria) quanto matéria tributária demandavam cooperação interinstitucional. Contra esse pano, o PLP 109/2025 busca centralizar ou ampliar atos investigativos e coercitivos atribuídos à ANP, em razão da especificidade técnica do setor.

A controvérsia importa porque o reforço de poderes de agência reguladora toca em limites constitucionais e administrativos relevantes: a delimitação entre competências administrativas e fiscais; a necessidade de observância dos princípios do devido processo administrativo (CF/88, art. 5º inerentes ao processo), da legalidade e da ampla defesa (CF/88, art. 5º, incisos LIV e LV); e os efeitos sobre o contencioso tributário estadual e federal. Além disso, a medida influencia riscos regulatórios e compliance para agentes econômicos do setor de combustíveis.

O que foi decidido

O texto aprovado pelo Senado autoriza a ANP a adotar meios mais robustos de fiscalização destinados a identificar e reprimir fraudes e esquemas que resultem em perda de arrecadação tributária no âmbito da comercialização de combustíveis. Na prática, a medida amplia o escopo de atuação investigativa da agência, possibilitando procedimentos técnicos e administrativos mais amplos — incluindo, conforme prevê a proposição, a realização de perícias e vistorias e a adoção de medidas cautelares administrativas relacionadas a operações de distribuição e comercialização.

A decisão do Legislativo desloca, portanto, parte da resposta estatal contra fraudes para a esfera regulatória especializada, confiando à ANP atribuições que interfiram diretamente na prevenção e repressão da sonegação vinculada à cadeia de combustíveis. Aprovada em Plenário no Senado, a matéria seguirá para sanção do Presidente da República, quando então entrará em vigor com efeitos práticos sobre rotinas de fiscalização e regimes de responsabilização administrativa.

Base normativa e precedentes

• Art. 22, CF/88 — competência da União para legislar sobre matérias de interesse nacional, fundamento para normas que tratem de regulação setorial em nível federal.
• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) aplicáveis à atuação das agências reguladoras.
• Lei 9.478/1997 (Lei do Petróleo) — estrutura legal que criou a ANP e estabelece as bases da regulação do setor de petróleo e derivados; ponto de referência para delimitar competências da agência.
• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) — regime geral do crédito tributário e normas sobre fiscalização e lançamento, que permanecem centrais na caracterização e apuração da sonegação fiscal.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais superiores — entendimentos que afirmam a necessidade de observância do devido processo legal nas fiscalizações administrativas e que limitam atos sancionadores quando há invasão de competência tributária exclusiva dos fiscos estaduais ou da União.

Impacto prático

• Para agentes econômicos (distribuidoras, revendas e importadores): aumento da frequência e do caráter técnico das fiscalizações; necessidade de reforço de controles sobre metrologia, mistura de produtos, documentos fiscais e rastreabilidade logística. Expectativa de autuações administrativas mais técnicas e de maior integração entre autos administrativos e procedimentos tributários.
• Para advogados e consultores tributários e regulatórios: ampliação da demanda por defesas técnicas que articulem impugnações administrativas perante a ANP com controvérsias tributárias estaduais; maior ênfase em perícias técnicas e diligências de compliance proativo.
• Para fiscos estaduais e Receita Federal: necessidade de estabelecer protocolos de cooperação e compartilhamento de informações com a ANP para evitar sobreposição ou conflito de competências; possibilidade de acordos para coordenação de fiscalizações conjuntas.
• Para o contencioso administrativo e judicial: provável incremento nas impugnações de autos lavrados pela ANP, com debates sobre competência material e formas de prova técnica. Processos em curso envolvendo fraudes técnicas e sonegação poderão receber novas evidências ou autos complementares produzidos pela agência.

O que observar

• Regulação complementar e atos normativos: será preciso acompanhar decretos, portarias internas da ANP e normativos que detalhem procedimentos de fiscalização, poderes de ingresso e requisitos probatórios para autuações. A eficácia prática da medida dependerá da regulamentação infralegal.
• Coordenação federativa: há risco de conflitos competenciais com estados e municípios; convênios e termos de cooperação técnica serão instrumentos essenciais para evitar litigância repetitiva e fragmentação de provas.
• Garantias processuais: ocorrendo fiscalização com potencial de gerar penalidades e efeitos tributários, será preciso checar a observância estrita do contraditório, ampla defesa e das formalidades de constituição do auto de infração, sob pena de nulidades.
• Repercussão sobre compliance empresarial: empresas deverão rever controles de qualidade, sistemas de medição e faturamento eletrônico, e políticas de documentação de cadeia logística para mitigar riscos de autuação.
• Futuro legislativo e judicial: dependendo da amplitude regulamentada e da prática da ANP, é plausível que o tema gere demandas constitucionais sobre limites de atuação de agências reguladoras e decisões que modulam efeitos de autos administrativos em matéria tributária.