STF analisa decreto de SP que autoriza conciliação em delegacias

O voto do ministro no plenário virtual do Supremo Tribunal Federal por declarar a constitucionalidade do decreto estadual que instituiu núcleos de conciliação na Polícia Civil de São Paulo tem efeito imediato na preservação da política pública estadual, desde que os acordos celebrados nas delegacias sejam posteriormente apreciados pelo Poder Judiciário. A decisão, proferida na ADIn 6.251 em julgamento coletivo, confirma que a mediação administrativa policial não implica usurpação de função jurisdicional, desde que a homologação permaneça sob competência judicial e com manifestação do Ministério Público.

Contexto

A controvérsia gira em torno do decreto estadual destinado a estruturar Núcleos Especiais Criminais (Necrims) para tratar consensualmente infrações penais de menor potencial ofensivo, em especial nos casos de ação penal privada ou pública condicionada à representação. Desde a criação dos mecanismos de solução consensual previstos na Lei 9.099/1995, a atuação extrajudicial em conflitos de baixa gravidade vem ganhando espaço como instrumento de desjudicialização e política de pacificação social. Contudo, há tensão entre essa tendência e garantias institucionais previstas na Constituição: a separação de funções entre investigação (Polícia), acusação (Ministério Público) e julgamento (Poder Judiciário), além da competência legislativa da União sobre direito processual penal e das restrições a criação de órgãos e cargos pela via de decretos estaduais.

A Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp) ajuizou ação direta de inconstitucionalidade alegando que o decreto invade competência privativa da União para legislar sobre processo penal, confere atribuições típicas do Judiciário e do Ministério Público à Polícia Civil e cria estrutura pública sem lei. A discussão tem repercussões diretas sobre a extensão possível de políticas de Justiça Restaurativa e de conciliação no âmbito policial, e sobre os limites do poder normativo estadual frente às funções constitucionais dos demais poderes.

O que foi decidido

No voto pelo mérito, o relator considerou improcedente o pedido de inconstitucionalidade, sustentando que o decreto não altera o conteúdo do processo penal nem cria regras de competência jurisdicional. Atribuiu às unidades policiais unicamente uma função administrativa de promoção de negociação entre autor e vítima, sem conferir efeitos jurídicos definitivos aos acordos firmados. A tese central definida é a distinção entre a fase consensual administrativa — passível de ser conduzida pela Polícia Civil — e a homologação, que continua sendo ato jurisdicional reservado ao magistrado, após manifestação do Ministério Público.

O relator entendeu que os Necrims se limitam a reorganizar estrutura interna sem criar órgãos autônomos ou cargos públicos suplementares nem aumentar despesas. Rejeitou, portanto, a ideia de usurpação das competências constitucionais do Judiciário e do Ministério Público, desde que os termos de composição sejam encaminhados ao Judiciário e que efeitos processuais relevantes, como a renúncia ao direito de queixa ou representação, dependam de homologação judicial.

O voto destacou, ainda, a compatibilidade da iniciativa com políticas nacionais de conciliação e práticas de Justiça Restaurativa incentivadas pelo Conselho Nacional de Justiça, como forma de atender princípios constitucionais de razoável duração do processo e pacificação social.

Base normativa e precedentes

• Art. 22, CF/88 — competência privativa da União para legislar sobre matérias de direito processual federal e penal, elemento central da alegação de usurpação legislativa.
• Art. 37, CF/88 — regime jurídico da administração pública; fundamento para debate sobre criação de órgãos e cargos mediante lei.
• Art. 129, CF/88 — atribuições institucionais do Ministério Público, especialmente no controle externo da atividade policial e na promoção da ação penal pública.
• Lei 9.099/1995 — instituiu os Juizados Especiais Criminais e os mecanismos consensuais para infrações de menor potencial ofensivo; base normativa nacional para soluções consensuais.
• Normas e recomendações do CNJ — incentivo à conciliação e à Justiça Restaurativa, que compõem o pano normativo e político que legitima práticas administrativas consensuais.
• Precedentes: a jurisprudência consolidada do tribunal tem admitido medidas de desjudicialização desde que preservada a função jurisdicional na homologação e os princípios constitucionais do devido processo legal e do Ministério Público.

Impacto prático

• Para investigadores e delegacias: valida operacionalmente a realização de audiências de mediação e conciliação como etapa administrativa própria da Polícia Civil, ampliando ferramentas de resolução de conflitos sem substituição do Judiciário.
• Para vítimas e autores: acelera a possibilidade de composição e reparação imediata de danos, mas mantém a necessidade de homologação judicial para conferir efeitos penais e civis definitivos ao acordo.
• Para o Ministério Público: reitera seu papel de fiscal da lei e parte com legitimidade para manifestar-se na fase de homologação, preservando garantias institucionais.
• Para advogados e operadores do direito: impõe atenção aos atos produzidos nas audiências administrativas, cuja eficácia dependerá de redação do termo e posterior encaminhamento ao Judiciário; recomenda-se diligência na preservação de provas e na formalização de cláusulas essenciais aos acordos.
• Para o poder público estadual: legitima políticas de desengargalamento da justiça e estímulo à Justiça Restaurativa, desde que observadas vedações legais e encaminhamento dos termos ao Judiciário.

O que observar

• Limites formais: o ponto sensível permanece na diferenciação prática entre mera facilitação administrativa e atos que possam configurar exercício de função jurisdicional; eventual superposição desses limites poderá ensejar novos questionamentos constitucionais.
• Controle de legalidade e regularidade processual: futuros julgamentos do STF podem exigir prova de que não houve criação de cargos ou despesas ocultas, nem alteração do rito processual material.
• Modulação de efeitos: o tribunal poderá, ao final, modular a decisão para preservar efeitos consolidados dos acordos anteriores; atenção para impactos em processos já extintos por composição administrativa.
• Recursos e repercussões: cabe aos demais ministros do STF votar sobre a matéria; a decisão colegiada poderá fixar parâmetros operacionais adotáveis por outros estados.
• Risco para a prática profissional: operadores devem garantir que termos de conciliação contenham cláusulas claras sobre natureza do acordo, condições para homologação e ciência dos direitos que só se extinguem com pronunciamento judicial.

Em síntese, a orientação do relator equilibra o interesse público por soluções céleres e restaurativas com a salvaguarda das competências constitucionais do Judiciário e do Ministério Público. A tese aprofunda a compreensão sobre até onde a administração pública, em especial a Polícia Civil, pode intervir na promoção de soluções consensuais sem usurpar funções típicas de outros poderes, condicionando sempre a eficácia jurídica final à homologação judicial.