STF debate execução de condenações por improbidade culposa e propõe modulação

O Supremo Tribunal Federal, em julgamento virtual sobre o RE 656.558 (Tema 309 de repercussão geral), debate se condenações definitivas por improbidade administrativa culposa podem seguir em execução após o reconhecimento, no mérito, de que a lei exige dolo e não admite modalidade culposa; o relator propôs modular efeitos para preservar situações consolidadas até 4/11/24 e interromper execuções posteriores.

Contexto

A controvérsia nasce do próprio julgamento de mérito do Tema 309, no qual o STF concluiu que a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) só configura ato ímprobo quando houver dolo. Esse entendimento implicou declaração de inconstitucionalidade da previsão de improbidade culposa na redação original da norma. A questão processual subsequente é de alto impacto: como o novo parâmetro deve atingir condenações anteriores, inclusive aquelas já transitadas em julgado? A resposta exige conciliar princípios constitucionais como a legalidade e a segurança jurídica com a proteção do patrimônio público e a coisa julgada. Há ainda sobreposição com outras decisões e medidas cautelares, notadamente a liminar concedida na ADI 6.678 por ministro que determinou efeitos específicos sobre recolhimentos e execuções.

O caso envolve embargos de declaração interpostos pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, pelo Conselho Federal da OAB e pela União, e tramita em plenário virtual. A discussão contrapõe duas preocupações centrais: evitar retroatividade que tolha a segurança das situações consolidadas e, por outro lado, não eximir o dever de reparação ao erário em hipóteses em que a conduta, ainda que não qualificada como improbidade dolosa, causou dano público.

O que foi decidido

Até o momento, em sede de voto do relator, foi proposta modulação dos efeitos com marco temporal em 4/11/24 — data atribuída à publicação da ata do julgamento do mérito. Pela proposta, todos os efeitos de condenações por improbidade culposa ou fundadas em responsabilidade objetiva que sejam definitivas não poderiam mais ser executados a partir desse marco. Multas, ressarcimentos e demais sanções que já tenham sido pagos ou que se encontrem consolidados até essa data seriam preservados; valores recolhidos não seriam restituídos.

O relator justificou a solução como balanço entre a exigência constitucional de dolo para a tipificação do ato ímprobo e a necessidade de evitar insegurança jurídica e impacto orçamentário por reversões massivas de decisões. Em voto divergente parcial, outro ministro sustentou que a declaração de inconstitucionalidade da modalidade culposa não afasta, em qualquer época, a obrigação de reparar o erário, por natureza reparatória, e defendeu preservação integral das condenações transitadas em julgado até marco temporal anterior já fixado em outro tema (Tema 1.199), cujo fundamento foi invocado para conservar plenamente os efeitos das sentenças transitadas em julgado até 25/10/21 (e também aparece referência a 25/12/21 no expediente do debate). Essa divergência concentra-se na separação entre natureza sancionatória e natureza reparatória do instituto do ressarcimento.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — define princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) que embasam o combate à improbidade administrativa.
• Art. 5º, CF/88 — cláusulas sobre devido processo legal e proteção à coisa julgada e segurança jurídica, relevantes para modulação de efeitos.
• Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) — disciplina atos de improbidade, sanções e natureza das responsabilidades; o ponto controvertido é a interpretação dos tipos culposos previstos originalmente na lei.
• Repercussão Geral — Tema 309 (RE 656.558) — objeto principal do julgamento que reconheceu a exigência de dolo para a configuração da improbidade.
• Tema 1.199 — precedente que já havia fixado marco temporal para preservar efeitos de condenações por improbidade transitadas em julgado até data específica (citado no debate como critério de estabilidade das condenações).
• ADI 6.678 (liminar) — medida cautelar mencionada que trata de recolhimentos e efeitos imediatos sobre execuções e devoluções, referenciada pelo relator na proposta de modulação.

Impacto prático

• Para advogados de defesa: possibilidade de obter extinção de execuções ou extinção de feitos de cobrança que se apoiem exclusivamente em condenações por improbidade de natureza culposa, a partir do marco temporal proposto; estratégia deve considerar pagamento/execução já realizada.
• Para Ministério Público e entes públicos: risco de não conseguirem cobrar integralmente multas e ressarcimentos decorrentes de condenações consideradas culposas se a modulação for aprovada; necessidade de avaliar conversão das pretensões em ações civis de improbidade com fundamento em responsabilidade civil ou em outras bases jurídicas.
• Para jurisdicionados que já recolheram valores: a proposta prevê preservação dos pagamentos e consolidado, o que reduz demandas de restituição, mas pode criar sensação de tratamento desigual entre quem pagou e quem não pagou, ponto objeto de crítica na divergência.
• Para o interesse público e orçamento: modulação limita impacto financeiro de reversões massivas; por outro lado, restringe instrumentos de recuperação de recursos quando a obrigação de ressarcimento for entendida como independente da tipificação como improbidade.

O que observar

• O julgamento segue em plenário virtual até 26 de novembro; os votos ainda não estão totalmente colhidos. A forma final de modulação (marco temporal, amplitude da preservação de efeitos e tratamento do ressarcimento) dependerá da maioria formada.
• Atenção à eventual modulação distinta para multas e para ressarcimento: se o Tribunal confirmar que ressarcimento tem natureza reparatória autônoma, execuções poderão prosperar mesmo quando afastada a tipificação de improbidade culposa.
• Impacto sobre coisa julgada: deve-se monitorar argumentação sobre preclusão e tutela da segurança jurídica; possíveis repercussões em ações rescisórias e pedidos de restituição.
• Recursos cabíveis e repercussão geral: a decisão do STF terá efeito vinculante para tribunais inferiores; profissionais devem revisar estratégias processuais em ações de improbidade e execuções em curso, bem como avaliar medidas administrativas e negociações de parcelamento ou acordo de recomposição do dano.