STJ confirma condenação por convênio simulado e fixação de ressarcimento

A decisão do Superior Tribunal de Justiça confirmou a condenação de uma ex-reitora por irregularidades em convênio que envolveu a transferência de R$ 900 mil a uma fundação privada para aquisição de acervo bibliográfico, determinando o ressarcimento em razão da constatação de que parcela significativa dos exemplares — cerca de 15 mil — não foi entregue ou desapareceu. O acórdão acompanhou o voto do relator, ministro Paulo Sérgio Domingues, e reconheceu que o ajuste adotou forma de doação disfarçada, impondo responsabilidade pelo prejuízo ao erário, ainda que tenha afastado parte da fundamentação baseada no art. 10 da Lei de Improbidade (LIA).

Contexto

A controvérsia insere-se em um campo recorrente do direito administrativo: a legalidade e a finalidade de convênios e repasses a entidades privadas sem fins lucrativos para execução de políticas públicas, especialmente em áreas sensíveis como o acervo de instituições de ensino. O caso espelha debates sobre o uso de convênios como instrumento de gestão pública e o risco de esvaziamento da contraprestação pública, quando a transferência de recursos se aproxima de uma doação sem contrapartida efetiva.

No primeiro grau, o juízo reconheceu irregularidades formais, mas julgou improcedente a ação por entender ausente dolo ou comportamento desonesto suficiente para configurar improbidade. O Tribunal de Justiça reformou essa sentença, concluindo pela existência de ato ímprobo por lesão ao erário e por violação dos princípios da Administração Pública. O STJ, ao apreciar recurso especial, teve de ponderar a natureza do negócio jurídico celebrado, a efetividade da contraprestação e a extensão da responsabilização por danos ao erário.

A discussão é relevante porque delimita a linha entre gestão pública legítima — que pode empregar convênios — e ações que, na prática, representam transferências ilegítimas de recursos públicos, com impacto direto sobre controles internos, fiscalização do Ministério Público e o alcance das sanções previstas na Lei de Improbidade.

O que foi decidido

O colegiado do STJ acompanhou o relator no sentido de que o convênio, embora revestido de formalidade, configurou uma simulação e teve por efeito prático a doação disfarçada de recursos públicos à entidade privada. A sentença colegiada considerou decisiva a constatação de que parcela expressiva dos livros previstos não foi entregue ou se perdeu, o que tornou demonstrável o prejuízo ao erário.

Sobre a extensão da responsabilização, o tribunal manteve a condenação ao ressarcimento do valor transferido, entendendo que reparar o dano é consequência lógica da prática de ato que frustrou a finalidade pública do convênio. Entretanto, o relator propôs afastar a condenação específica fundada no art. 10 da LIA (que trata de lesão ao erário) e a multa civil a ela associada, o que revela uma diferenciação entre a imputação de dever de reparar e a qualificadora específica de lesão ao patrimônio público prevista naquele dispositivo.

O julgamento, portanto, combina a confirmação da obrigação de restituir recursos com uma dosagem na tipificação das infrações previstas na Lei de Improbidade.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência aplicáveis à administração pública.
• Lei 8.429/1992 (LIA) — dispositivo central para improbidade administrativa; em especial:
  • Art. 10, LIA — lesão ao erário (mencionado como fundamento discutido no caso);
  • Art. 11, LIA — enriquecimento ilícito (também invocado na condenação de primeira instância no TJ).
• Normas de controle e prestação de contas — regras de convênios e transferências, que impõem requisitos de contraprestação e fiscalização documental.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — orienta que formalismo insuficiente não elide a responsabilidade quando se demonstra efetivo prejuízo e simulação da finalidade pública.

Impacto prático

• Advogados de defesa: importa demonstrar, com prova robusta, ausência de simulação e efetiva contraprestação; controles de execução e documentação de entrega de bens são prova-chave.
• Ministério Público e tribunais de contas: decisão reforça possibilidade de exigir ressarcimento integral quando a execução do convênio revela desvio de finalidade ou desaparecimento de bens.
• Entidades conveniadas e universidades: necessidade de estreitar procedimentos de controle, inventário e comprovação física da entrega de bens; registros detalhados mitigam risco de responsabilidade pessoal dos gestores.
• Processos em curso: a confirmação do dever de ressarcimento pode estimular pedidos de responsabilização patrimonial em convênios semelhantes, mesmo quando houve entrega parcial da contrapartida.

O que observar

• Diferença entre a responsabilidade pelo ressarcimento e a tipificação específica do ato de improbidade: o afastamento do art. 10 em parte do voto indica margem para debates sobre a cabível qualificação jurídica dada a conduta.
• Prova do dano e nexo causal: decisões futuras deverão aferir com cuidado a demonstração do efetivo prejuízo patrimonial e relação imediata com a conduta do agente.
• Recursos cabíveis e modulação de efeitos: cabe atenção a eventuais recursos e pedidos de modulação de efeitos para definir alcance temporal e pessoal da obrigação de reparar.
• Impacto na celebração de convênios: gestores públicos e conselhos universitários precisarão adaptar práticas internas para evitar riscos de desconsideração de instrumentos de parceria legítimos.

A decisão do STJ reforça a máxima de que a formalidade do convênio não protege da responsabilização quando a operação, em sua execução, se converte em transferência sem contrapartida efetiva, exigindo reparação quando comprovado o prejuízo ao erário.