STJ limita uso de ACPs para demolição e protege regularização fundiária

O Superior Tribunal de Justiça, em decisão da 1ª Turma, rejeitou recurso municipal e afastou o uso generalizado da ação civil pública como instrumento padrão para obter demolições em loteamentos irregulares, protegendo procedimentos administrativos de regularização já em curso e a busca por soluções coletivas. A consequência imediata é o reconhecimento de inadequação dessa via quando o objetivo efetivo é deslocar a obrigação municipal de promover políticas habitacionais.

Contexto

A controvérsia insere-se no debate sobre a função da ação civil pública (Lei 7.347/1985) e os limites do poder fiscalizatório e executivo dos municípios diante de ocupações irregulares. Em diversos municípios, prefeituras adotaram estratégia processual de ajuizar ACPs para pleitear demolições de imóveis ocupados por populações de baixa renda, sobretudo em áreas com restrição ambiental ou irregularidade urbanística. A escolha da via coletiva tem, por vezes, servido para reduzir custos judiciais (isenção de custas e inexistência de honorários de sucumbência para o autor), em comparação com o investimento em programas de regularização fundiária e políticas habitacionais previstas em normas urbanísticas. No plano normativo, a questão tensiona a finalidade protetiva da Lei da Ação Civil Pública, as competências constitucionais para promoção da habitação e o papel do município na política urbana, regulada também pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).

Essa prática vinha sendo rechaçada em instância estadual: o Tribunal de Justiça de São Paulo passou a extinguir ações civis públicas movidas com essa finalidade por inadequação da via eleita, identificando que várias demandas individuais vinham revestidas da roupagem coletiva.

O que foi decidido

A 1ª Turma do STJ confirmou a posição do TJSP e negou provimento ao recurso do município de São José dos Campos. A turma entendeu que a ação civil pública não se presta para contornar a omissão administrativa do ente local quanto à política habitacional e à regularização fundiária. Ao decidir, o colegiado destacou que, quando o objeto é a solução de situações individualizadas de moradia de populações carentes, com procedimentos administrativos já em andamento para regularização, a utilização da ACP configura eleição inadequada da via processual.

Os fundamentos centrais foram: (i) a Lei 7.347/1985 protege direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, não justificando sua utilização meramente instrumental para perseguir demolições que envolvem solução habitacional individual; (ii) o manejo massivo de ACPs pela administração dificulta soluções consensuais e programas coletivos de regularização, como as instâncias de negociação extrajudicial previstas nas políticas urbanas; (iii) a prática contribui para agravar a desordem urbana, na medida em que mascara a omissão na promoção de políticas públicas de habitação. Em razão disso, o tribunal declarou a inadequação da via eleita e manteve a extinção das ações semelhantes pelo TJSP.

Base normativa e precedentes

• Art. 6, CF/88 — reconhece os direitos sociais, entre os quais a moradia, que orientam políticas públicas urbanísticas e habitacionais.
• Art. 23 e art. 30, CF/88 — definem competências da União, Estados e Municípios, sendo a promoção do desenvolvimento urbano e de políticas habitacionais atribuições relevantes do município.
• Lei 7.347/1985 (Ação Civil Pública) — arts. 1º e 18 — definem o objeto da ACP (proteção de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos) e os legitimados, fundamento central para aferir a adequação da demanda coletiva.
• Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) — estabelece instrumentos de política urbana e mecanismos de regularização fundiária e participação social, que devem ser priorizados pela administração em casos de ocupação de baixa renda.
• Jurisprudência do TJSP — decisões que vêm extinguindo ACPs quando evidenciada a utilização indevida da via coletiva para casos essencialmente individuais e quando existem procedimentos administrativos de regularização em andamento.

Impacto prático

• Advogados que atuam em demandas urbanísticas e de direito público devem reavaliar a estratégia da propositura de ACPs por entes públicos quando o objetivo for a demolição de imóveis ocupados por baixa renda; a via pode ser julgada inadequada e extinta.
• Prefeituras: a decisão impõe limite à atuação judicial como substituto da política habitacional; recomenda-se priorizar programas de regularização fundiária, estudos de impacto ambiental e ações administrativas integrais antes de buscar o Judiciário por meio de ACPs.
• Moradores e defensoria pública: a decisão protege ocupantes de loteamentos irregulares quando houver procedimento administrativo de regularização, incentivando a busca por soluções consensuais e instrumentos coletivos (comissões locais, mutirões de regularização).
• Processos em curso: demandas já ajuizadas sob a mesma lógica podem sofrer arguição de inadequação da via eleita, com risco de extinção liminar; é possível revisão de estratégias defensivas para demonstrar natureza individual dos direitos envolvidos.

O que observar

• Ponderar a distinção entre direitos coletivos/difusos e direitos individuais homogêneos: a adequada qualificação do bem jurídico tutelado será decisiva para a admissibilidade da ACP.
• Atentar para a existência de procedimentos administrativos de regularização fundiária: provas documentais de esforços administrativos e de políticas públicas em marcha podem levar à extinção da ACP proposta pela administração.
• Recursos e modulação: a decisão do STJ, proferida em turma, pode ser objeto de recursos aos órgãos competentes; é necessário acompanhar eventuais repercussões no tribunal que possam modular efeitos ou delinear critérios mais precisos para identificação de utilização indevida da ACP.
• Riscos para a atuação municipal: a persistência na estratégia de uso massivo de ACPs pode resultar em crítica jurisprudencial consolidada e em perda de eficácia processual, além de repercussões políticas e administrativas sobre a obrigação de formular políticas habitacionais conforme o Estatuto da Cidade e a Constituição.
• Para operadores do direito, recomenda-se construir teses que evidenciem a individualidade da situação fática ou, alternativamente, buscar meios processuais e extrajudiciais compatíveis com a tutela coletiva efetiva, evitando instrumentalizar a ACP em detrimento das políticas públicas de moradia.