TCU reconhece natureza privada das contas vinculadas em concessões

O Tribunal de Contas da União (TCU) iniciou o julgamento do TC 008.723/2023-0 sobre a natureza jurídica dos valores depositados em contas vinculadas de contratos de concessão e sobre a possibilidade de utilização desses recursos para financiar outras concessões ferroviárias. Em voto já apresentado, o relator sustenta que tais quantias não constituem recursos orçamentários públicos, mas bens privados afetados a finalidades contratuais, posição acompanhada por ao menos um ministro até o momento; o julgamento foi adiado por pedidos de vista e prossegue em sessão futura.

Contexto

A controvérsia nasce da prática contratual e regulatória de se segregar fundos vinculados à execução de concessões, destinados a assegurar obrigações de investimento, manutenção e outras prestações previstas no contrato. Em alguns modelos, parte das outorgas ou receitas é colocada em contas específicas cuja movimentação é disciplinada pelo contrato e supervisionada pelo ente regulador. Uma evolução posterior tem sido a previsão de que esses recursos sirvam não apenas à concessão originária, mas também para recolocar capital em projetos conexos — os chamados investimentos cruzados — especialmente na infraestrutura ferroviária, que demanda elevado CAPEX.

A discussão interessa ao direito administrativo e ao controle externo porque toca limites entre patrimônio público e privado, regime de controle financeiro, limites orçamentários e a competência dos órgãos de fiscalização para valorar e autorizar a movimentação desses recursos. Há ainda paralelo com experiências regulatórias anteriores, notadamente no setor de telecomunicações, em que valores de outorga foram segregados para finalidades técnicas, com supervisão do regulador.

O que foi decidido

No voto já proferido pelo relator, a tese central é que os montantes depositados em contas vinculadas não transitam pela conta única do Tesouro e não têm natureza orçamentária pública. Em consequência, esses valores devem ser tratados como recursos privados, embora vinculados a uma destinação pública prevista no contrato de concessão. Por essa ótica, a função primordial da conta vinculada é viabilizar o cumprimento das obrigações contratuais da própria concessionária — e não constituir um mecanismo de garantia que se confunde com crédito público.

Quanto ao investimento cruzado entre concessões, o posicionamento preliminar reconhece a possibilidade de os contratos preverem a alocação de recursos de uma concessão para financiar outra, desde que haja governança contratual clara: definição objetiva da obrigação que enseja a segregação, metodologia de cálculo, regras de depósito, critérios de movimentação, prestação de contas e fiscalização pelo regulador. O TCU, portanto, tem sinalizado que a supervisão estatal incide sobre a governança e transparência desses instrumentos, sem assumir a gestão direta dos fundos, desde que o enquadramento jurídico e a modelagem contratual respeitem limites legais e de controle.

O julgamento ficou suspenso por pedidos de vista, de modo que a posição final do Tribunal e eventuais condicionantes ainda poderão ser ampliadas ou moduladas.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípio da legalidade, moralidade e controle na administração pública, parâmetro para atuação de entes reguladores e do TCU.
• Lei 8.987/1995 (Concessões e Permissões) — disciplina as concessões de serviços públicos, regime contratual e responsabilidades do concessionário.
• Lei 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações), art. 135 — referência a modelo regulatório passado que autorizou segregação de valores de outorga para finalidades técnicas, usado como precedente pragmático.
• Normas de contabilidade aplicáveis — princípios que distinguem recursos públicos orçamentários de fundos privados sujeitos a vinculação contratual, relevantes para a qualificação patrimonial.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — entendimento prévio do TCU acerca da necessidade de mecanismos de governança e de prestação de contas quando há segregação de recursos vinculados a contratos públicos.

Impacto prático

• Para concessionárias: confirma a possibilidade de manter ativos segregados fora do fluxo orçamentário público, desde que a gestão seja contratualizada e transparente; abre caminho para modelos de financiamento interconectados entre projetos ferroviários, potencialmente ampliando capacidade de investimento.
• Para reguladores (ANTT e outros): reforça o papel de fiscalização sobre a governança e a prestação de contas desses fundos, sem transferir ao Estado a responsabilidade pela gestão direta; impõe a necessidade de regras contratuais detalhadas sobre depósitos, movimentações e comprovação de aplicação.
• Para investidores e mercado: sinal positiva de previsibilidade regulatória, pois permite estruturas contratuais que facilitem alocação eficiente de capital entre projetos com elevada intensidade de capital (CAPEX), mas sujeitas a transparência e controle.
• Para controle externo e sociedade: exige mecanismos robustos de auditoria e publicidade para evitar desvios de finalidade, risco de subcapitalização da concessão originária ou favorecimento indevido de projetos vinculados.

O que observar

• A decisão final do TCU poderá modular condições: identificação clara do regime jurídico, limites ao percentual de recursos passíveis de investimento cruzado e requisitos de comprovação de destinação.
• Riscos processuais e administrativos: contratos que não estabelecerem regras objetivas poderão sofrer questionamentos em auditorias e processos de controle; atuação do TCU pode resultar em recomendações ou determinações de ajustes contratuais.
• Impacto sobre futuras licitações: a modelagem financeira de editais deverá explicitar tratamento das contas vinculadas e eventuais usos fora da concessão originária para evitar impugnações e litígios administrativos ou judiciais.
• Recursos cabíveis e repercussões: decisões do TCU podem ser objeto de impugnação administrativa ou de debate judicial quanto à competência regulatória e limites de vinculação patrimonial; advogados devem acompanhar a minuta final do acórdão e suas recomendações para orientar cláusulas contratuais e práticas de compliance.

Conclusão: o debate no TCU tende a consolidar uma visão técnica que distingue recursos orçamentários de ativos privados vinculados contratualmente, autorizando — com guardas contratuais e de fiscalização — a utilização desses fundos para investimentos cruzados. A consequência prática é a necessidade de maior rigor na elaboração de governança contratual e transparência, pontos centrais para operação segura de regimes financeiros em concessões de infraestrutura.