TJSP declara inconstitucional sanção e mantém QR Code

O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo validou dispositivos que obrigam a colocação de placas com QR Code para divulgação de gastos públicos em bens municipais, mas declarou inconstitucionais as cláusulas que previam proibição temporária de contratação de shows e eventos como sanção pelo descumprimento. A decisão, unânime, afastou vício de iniciativa e questionamento sobre previsão orçamentária, porém considerou que a sanção implicava usurpação de função administrativa.

Contexto

A controvérsia nasce no plano municipal: leis locais exigiam instalação de placas contendo QR Code em eventos públicos, obras e imóveis locados para facilitar o acesso do cidadão à informação sobre despesas e patrimônio municipal. A Prefeitura propôs ação direta de inconstitucionalidade sustentando vício de iniciativa e criação de despesas sem dotação orçamentária prévia. No plano constitucional, duas tensões alimentam o debate: (i) o equilíbrio entre o poder normativo dos representantes locais e a competência administrativa do chefe do Executivo municipal; e (ii) a necessidade de proteger a publicidade e o direito à informação versus limites constitucionais à criação de sanções que interfiram na administração.

A matéria se insere em um contexto mais amplo de discussão jurisprudencial: o Supremo Tribunal Federal já assentou que não há usurpação de competência do Executivo quando o legislador cria normas que geram despesa, desde que não tratem da estrutura administrativa, atribuições internas ou regime jurídico de pessoal. Ao mesmo tempo, há jurisprudência consolidada sobre o princípio da separação de poderes que impede que o legislador imponha sanções que, na prática, transformem o Legislativo em agente fiscalizador permanente da execução administrativa.

O que foi decidido

A turma analisou as Leis municipais nº 2.343/25, 2.344/25 e 2.345/25 e declarou procedente a ação apenas parcialmente. Manteve a constitucionalidade das normas que instituem a obrigação de divulgação por meio de placas com QR Code, reconhecendo o objetivo de efetivar princípios constitucionais da publicidade, transparência e do direito à informação. O relator, desembargador Euvaldo Chaib, afastou a alegação de vício de iniciativa e a objeção relativa à criação de despesas sem indicação orçamentária, seguindo o entendimento do STF de que normas que apenas geram encargos financeiros não necessariamente usurpam competência do Chefe do Executivo quando não alteram a estrutura ou o regime jurídico-administrativo.

Em contrapartida, a Corte declarou inconstitucionais o artigo 4º e o parágrafo único da Lei nº 2.343/25, que previam, como sanção, a vedação por um ano à contratação de shows e eventos com recursos públicos em caso de descumprimento. A fundamentação central foi a de que tal pena configura ingerência indevida na função administrativa, violando o princípio da separação de poderes descrito pela Constituição. A turma entendeu que, ao impor uma proibição administrativa por ato legislativo que condiciona a atuação do Executivo, o dispositivo usurpava competência material do administrador público.

Base normativa e precedentes

• Art. 5, XXXIII, CF/88 — garante o direito de receber informações de interesse coletivo ou geral, fundamento direto da exigência de transparência.
• Art. 37, CF/88 — impõe os princípios da administração pública, notadamente publicidade e eficiência, que embasam a obrigação de divulgação dos gastos.
• Art. 2º, CF/88 — princípio da separação dos Poderes, utilizado para justificar a declaração de inconstitucionalidade das sanções que interferem na função administrativa.
• Jurisprudência do STF — entendimento segundo o qual não há vício de iniciativa quando a lei cria despesas para a Administração, desde que não trate da estrutura administrativa, das atribuições dos órgãos ou do regime jurídico dos servidores.
• Leis municipais nº 2.343/25, 2.344/25 e 2.345/25 — objetos do controle concentrado; mantidas as obrigações de transparência, afastadas as sanções que constrangem a atividade administrativa.

Impacto prático

• Para gestores públicos: a decisão confirma que o legislador municipal pode impor mecanismos de publicidade e facilitar o acesso a informações por meio de tecnologias como QR Code, mas deve evitar a imposição de sanções que deturpem a função administrativa.
• Para controladores e tribunais de contas: reforça a importância de compatibilizar medidas sancionatórias com o papel administrativo e com competências próprias do Executivo; sanções previstas em lei municipal que configurem interferência direta na execução de políticas podem ser objeto de controle jurisdicional.
• Para advogados e procuradorias municipais: é preciso orientar a elaboração normativa local privilegiando medidas de transparência e mecanismos de compelimento administrativo compatíveis com a legalidade e com o devido procedimento; evitar prever sanções que importem vedação direta à atuação do Executivo sem previsão legal clara e justificada.
• Para cidadãos e organizações de controle social: a decisão preserva um avanço em termos de acesso à informação, consolidando a possibilidade de uso de QR Codes como ferramenta de publicidade dos gastos, facilitando o exercício da fiscalização social.

O que observar

• Modulação e efeitos concretos: a decisão afastou apenas as cláusulas sancionatórias específicas; resta avaliar se haverá pleitos de modulação temporal dos efeitos ou demandas interpretativas sobre a eficácia imediata das demais obrigações.
• Questões orçamentárias: embora o Tribunal tenha entendido que a ausência de dotação orçamentária não torna a lei inconstitucional, essa ausência impede a aplicação imediata em exercício sem crédito apropriado; as prefeituras deverão planejar a implementação conforme disponibilidade financeira.
• Redação normativa futura: municípios que desejarem impor sanções devem optar por mecanismos compatíveis com a função administrativa, como multas administrativas ou outras penalidades previstas em procedimento legal, evitando vedação que impeça a contratação por interpretação legislativa.
• Recursos e repercussão: a uniformidade da decisão no âmbito estadual reduz riscos de medidas cautelares locais, mas não afasta possibilidade de interlocução com o Supremo em caso de repercussão geral sobre o tema.
• Risco de judicialização de casos concretos: eventuais autuações ou recusas de aplicação das normas podem gerar ações concretas (mandados de segurança, ações civis públicas) que exigirão interpretação sobre razoabilidade, custo e proporcionalidade da exigência de publicidade.

O que observar