Por que chamar a EC 132/2023 de reforma tributária é um erro técnico

A Emenda Constitucional 132/2023 foi lançada como reordenamento decisivo do sistema de tributação sobre o consumo, mas rotulá‑la simplesmente de "reforma tributária" é uma imprecisão conceitual com efeitos práticos. A EC 132/2023 implementou, no plano constitucional, quatro reformas distintas — federativa, do voto, da legalidade e da proteção de cláusulas pétreas — cujo propósito foi viabilizar, institucionalmente, uma futura reforma econômica tributária, e não substituí‑la.

Contexto

A discussão sobre "reforma tributária" no Brasil reúne significados distintos: há a reforma técnica-econômica que busca simplificação, neutralidade e ganho de produtividade e há mudanças constitucionais que reorganizam competências e garantias para permitir essa reforma técnica sem violar limites constitucionais. Desde estudos e propostas acadêmicas e policy (por exemplo, trabalhos do NEF/FGV e de centros de reforma), o objetivo declarado tem sido aprimorar o ambiente de negócios e preservar segurança jurídica sem aumento de carga na transição. A EC 132/2023 atua no nível constituição-matriz, alterando regras estruturais — sobretudo para proteger o núcleo republicano previsto no art. 60, § 4º, da Constituição Federal de 1988 — e criando o arcabouço necessários para uma possível reforma tributária material posterior.

A terminologia importa: confundir as reformas veiculadas na Emenda com a própria reforma tributária técnica gera equívocos argumentativos e políticos. O erro é precisamente usar a mesma expressão para designar atos de natureza distinta — uma falácia que provoca generalizações indevidas sobre efeitos imediatos e permanentes das alterações constitucionais.

O que foi decidido

A EC 132/2023 consolidou, no texto constitucional, um conjunto de regras que reorganizam o sistema de tributação do consumo e blindam certas opções institucionais contra alteração por maioria simples. Do ponto de vista prático, a Emenda criou um regime de transição, limites à elevação da carga tributária de referência, cronograma de redução e extinção de tributos como o ICMS/ISS em formatos anteriores, e um desenho institucional de governança do imposto sobre o consumo (com Comitê Gestor paritário e regras de distribuição). Ademais, incorporou princ ípios de transparência fiscal que vinculam o destaque do tributo na nota fiscal e a informação individualizada para o contribuinte, aproximando pagamento e voto.

Em síntese: a Emenda não esvazia a necessidade de uma reforma tributária técnica; ela altera pressupostos constitucionais essenciais para que essa reforma técnica ocorra dentro dos limites das cláusulas pétreas e com mecanismos federativos e de legalidade previamente definidos.

Base normativa e precedentes

• Art. 60, § 4º, CF/88 — cláusulas pétreas que impedem alteração de forma que atinja a estrutura republicana; fundamento central para justificar proteção às mudanças veiculadas pela EC 132/2023.
• Art. 156-A, CF/88 (incisos e parágrafos introduzidos pela EC 132/2023) — criação de regime de competência sobre tributos do consumo, regras de alíquotas por ente e vedação de centralização sem respeito ao pacto federativo.
• Arts. 128–130 e 125 do ADCT (novos dispositivos) — regras transitórias, alíquotas de referência, ano‑teste e condições para redução/ extinção gradual de tributos estaduais e municipais.
• Art. 150, § 5º; art. 145, § 3º, CF/88 — princípios que orientam a transparência e o destaque do tributo, agora aprimorados pela Emenda.
• Art. 156-B e dispositivos sobre lei complementar única — reforço da legalidade e da fonte normativa concorrente/exclusiva para disciplinar tributos do consumo.
• Jurisprudência consolidada do tribunal sobre proteção do federalismo e interpretação das cláusulas pétreas — serve como pano de fundo para limites à alteração do desenho federativo.

Impacto prático

• Para contribuintes e consumidores: a novidade mais imediata é a obrigação de maior transparência no preço, com destaque do tributo na nota fiscal e possibilidade de identificação do tributo cobrado por local de consumo; isso altera a relação entre consumo, percepção fiscal e comportamento do eleitor/consumidor.
• Para Estados, DF e Municípios: a Emenda institui um sistema de competência compartilhada, com alíquotas próprias por ente e um Comitê Gestor paritário; transfere para o âmbito constitucional proteção ao pacto federativo, diminuindo o espaço para centralização por lei ordinária.
• Para legisladores e administradores tributários: impõe exigência de lei específica para instituição de alíquotas e restringe benefícios fora dos limites constitucionais; o processo de regulamentação e a atividade normativa do Comitê Gestor ganham centralidade.
• Para advogados e contencioso fiscal: a EC cria novas linhas de argumentação sobre legalidade, competência e transparência que deverão ser exploradas em ações constitucionais e administrativas; há pressão por decisões que definam alcance das vedações constitucionais e dos mecanismos transitórios.

O que observar

• Modulação de efeitos e contencioso: decisões acerca da validade de atos infralegais e do papel do Comitê Gestor devem enfrentar pedidos de modulação para proteger expectativas legítimas e receitas subnacionais.
• Risco de conflitos federativos: a coexistência de 27 alíquotas estaduais e 5.570 municipais com um regime constitucional único tende a gerar litígios sobre limites de competência e critérios de distribuição de arrecadação.
• Regulamentação e operacionalização: o sucesso prático depende de atos regulamentares complexos (regulamento único, sistemas de arrecadação e crédito) cuja implementação técnica será alvo de disputa e poderá exigir legislação complementar e ajustes operacionais.
• Período de transição: regras como o ano‑teste e a alíquota de referência exigirão monitoramento técnico do impacto sobre carga tributária e receitas; avaliações administrativas e periciais serão recorrentes.

A leitura correta da EC 132/2023 exige separar forma e conteúdo: trata‑se de uma arquitetura constitucional que habilita — e limita — uma reforma tributária técnica futura, não de sua realização imediata. Para operadores do direito, a tarefa será interpretar e litigar sobre a nova gramática constitucional do tributo do consumo, preservando a coerência entre federalismo, legalidade e transparência que a Emenda busca consagrar.