Modelos da AGU para contratos entre ICTs e fundações de apoio

Lead de resposta direta A Advocacia-Geral da União disponibilizou modelos padronizados para contratos entre instituições científicas, tecnológicas e de inovação (ICTs) e suas fundações de apoio, distinguindo instrumentos conforme a gestão exclusiva de recursos do projeto ou a captação e gestão de receitas próprias. O efeito prático imediato é oferecer um balizador jurídico uniforme que integra requisitos do ordenamento — em especial a Lei nº 8.958/1994, o Decreto nº 7.423/2010 e a Lei nº 14.133/2021 — facilitando a conformidade e a adoção nos órgãos federais.

Contexto

A relação jurídica entre ICTs públicas e suas fundações de apoio historicamente transitou entre diversificação de instrumentos e insegurança jurídica sobre responsabilidades e limites. A Lei nº 8.958/1994 criou o instituto das fundações de apoio vinculadas a entidades de ensino e pesquisa, definindo competências para gestão de projetos. Subsequentemente, o Decreto nº 7.423/2010 detalhou requisitos administrativos e o conteúdo mínimo dos planos de trabalho. A modernização das contratações públicas pela Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações) trouxe obrigação expressa de compatibilizar atos e responsabilidades, em especial no art. 75, inciso XV, que trata da atuação de entidades privadas sem fins lucrativos em atividades de apoio. A coexistência de negócios bilaterais e plurilaterais (envolvendo agências de fomento, parceiros privados ou terceiros) criou dúvidas sobre qual instrumento é adequado: contrato bilateral, acordo de parceria PD&I, convênio ou prestação de serviços.

A uniformização promovida pela AGU responde a essa necessidade prática e técnica, ao oferecer dois modelos distintos: um voltado à gestão administrativa e financeira de projeto específico (sem transferência de receitas próprias da ICT) e outro para situações em que a fundação capta, gere e aplica receitas que pertencem à ICT apoiada.

O que foi decidido

A AGU não proferiu decisão jurisdicional, mas instituiu modelos contratuais públicos que devem ser adotados como referência por unidades da Administração pública federal. Foram disponibilizados modelos completos (com e sem notas explicativas), planos de trabalho compatíveis com os elementos mínimos exigidos pelo Decreto nº 7.423/2010 (art. 6º) e checklists de verificação. A distinção entre Tipo 1 e Tipo 2 é central: o primeiro delimita a administração de recursos vinculados a projeto específico, sem conferir à fundação poderes de captar ou administrar receitas próprias; o segundo reconhece expressamente a hipótese de a fundação exercer atividades de captação e aplicação de receitas da ICT, disciplinando competências e limites para esse universo jurídico distinto.

Em síntese, a AGU firmou orientação técnica que

• qualifica como negócio bilateral os ajustes exclusivamente entre ICT e fundação de apoio;
• recomenda que negócios plurilaterais utilizem instrumentos distintos, como acordos PD&I ou contratos de prestação de serviços técnico-especializados; e
• admite a adaptação de modelos validados pela Procuradoria-Geral Federal quando o órgão federal envolvido tiver peculiaridades que exijam ajustes.

Base normativa e precedentes

• Art. 1º, Lei nº 8.958/1994 — cria e disciplina a atuação das fundações de apoio vinculadas a entidades públicas de ensino e pesquisa.
• Art. 1º, §7º, e art. 3º, §1º, Lei nº 8.958/1994 — prevê regras sobre captação e aplicação de recursos por fundações de apoio (relevante para o Tipo 2).
• Decreto nº 7.423/2010, art. 6º — lista elementos mínimos do plano de trabalho, adotados nos modelos disponibilizados.
• Art. 75, inciso XV, Lei nº 14.133/2021 — enquadra atuação de entidades privadas sem fins lucrativos e exige compatibilização com a nova sistemática de contratações públicas.
• Art. 18, parágrafo único, Lei nº 10.973/2004 — disposições sobre apoio institucional à inovação, aplicáveis à dinâmica entre ICT e fundações.
• Jurisprudência consolidada dos tribunais superiores — orienta a necessidade de demonstrar legalidade, transparência e compatibilidade com a finalidade pública quando fundações executam atividades que impliquem gestão de recursos ou bens públicos.

Impacto prático

• Para procuradores e assessorias jurídicas de órgãos federais: fornece modelo padronizado que reduz risco de formalidades e de vícios formais, agilizando a celebração de contratos de apoio entre ICTs e fundações.
• Para ICTs e fundações de apoio: clarifica os limites de atuação conforme o objeto contratual (gestão de projeto vs. captação de receitas), reduzindo disputas sobre competência e responsabilidade patrimonial.
• Para agências de fomento e terceiros parceiros: orienta quando é necessário migrar para instrumentos plurilaterais (acordo PD&I, convênio, contrato de prestação de serviços), evitando o uso inadequado do contrato bilateral.
• Para auditores e controladores (TCU, CGU): oferece parâmetros técnicos para inspeções e auditorias, especialmente quanto ao plano de trabalho e à segregação de recursos.

O que observar

• Validade restrita ao âmbito federal: embora os modelos sirvam de referência, sua aplicação por estados e municípios exige exame local e eventual adaptação normativa.
• Riscos de interpretação quanto à natureza das receitas: é essencial documentar a origem e a titularidade de recursos antes de optar pelo Tipo 1 ou Tipo 2, para evitar responsabilização por gestão indevida de receitas públicas.
• Necessidade de detalhamento contratual: cláusulas sobre prestação de contas, responsabilidade civil e patrimonial, monitoramento, auditoria e transparência devem ser rigorosas, em consonância com a Lei nº 8.958/1994 e a Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021).
• Próximos passos administrativos e jurídicos: órgãos devem avaliar se adotarão os modelos da AGU integralmente ou com adaptações, submetendo alterações relevantes à Procuradoria-Geral Federal quando necessário; procedimentos de capacitação interna e atualização de rotinas de compliance são recomendáveis.

Conclusão: a padronização promovida pela AGU representa avanço na segurança jurídica das relações entre ICTs públicas e suas fundações de apoio, mas demanda cuidados técnicos na escolha do modelo aplicável e na formalização das garantias administrativas e de controle.