PLP 124/2022 redefine denúncia espontânea no IBS e na CBS

Decisão central e efeito imediato. O projeto que reformula aspectos do CTN e regulamenta o IBS/CBS introduz definição legal do ato que inicia a fiscalização e delimita quando a denúncia espontânea (art. 138 do CTN) é eficaz. Na prática, o novo marco impede que apurações automatizadas e declarações pré-preenchidas pelo Fisco sejam automaticamente equiparadas ao início de procedimento fiscal, preservando espaço jurídico para a autorregularização.

Contexto

A denúncia espontânea é instituto antigo do direito tributário que permite ao contribuinte confessar a dívida e, mediante pagamento, ver excluída a responsabilidade pela infração. Historicamente, sua aplicação se baseou no contraste entre informações desconhecidas pelo Fisco e a iniciativa do contribuinte em revelar fatos novos. Com a evolução tecnológica e a adoção de modelos de tributação por emissão eletrônica — como o IBS e a CBS — a administração tributária passa a compor o crédito tributário desde a geração do documento fiscal eletrônico e pode disponibilizar apuração pré-preenchida ao contribuinte. Esse cenário reformula radicalmente o jogo probatório: se a autoridade já detém a informação ou a produz antes do contribuinte, qual é o espaço para a confissão voluntária?

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, por meio de súmulas e temas repetitivos, vinha impondo limites ao instituto — em especial a Súmula 360 do STJ e o Tema 101 — ao afastar a aplicação da denúncia espontânea quando se trata de tributo lançado por homologação ou quando o pagamento ocorre por depósito judicial ou parcelamento. Essas linhas, entretanto, foram criadas em ambiente de declaração manual e lançamento tradicional, e correm risco de se generalizarem automaticamente no novo ambiente digital, comprometendo o incentivo à autorregularização.

O que foi decidido

O PLP 124/2022, aprovado pelo Senado e remetido à sanção, promove alteração ao Código Tributário Nacional criando um dispositivo que tipifica o início da fiscalização (novo art. 196 do CTN) e esclarece efeitos do art. 138. A norma exige que o começo da fiscalização seja formalizado por instrumento que identifique autoridade, contribuinte, estabelecimento, objeto e período da verificação, documentos exigidos, forma de confirmação de autenticidade e prazo. Assim, a mera apuração automatizada, a disponibilização de saldo pré-preenchido ou a notificação de divergência por meio eletrônico não configuram, por si só, início de procedimento fiscal.

O PLP também reordena as sanções e a gradação das consequências ao longo da sequência: antes de qualquer ato formal de fiscalização, a denúncia espontânea opera para excluir a responsabilidade; depois do ato formal de início e antes do auto de infração há espaço para readequação com penalidades atenuadas; enfim, após lavratura do lançamento punitivo, aplicam-se as consequências plenas previstas no CTN. Ademais, o texto suprime a multa de mora quando couber a denúncia espontânea, tornando explícita a exclusão dessa penalidade.

Base normativa e precedentes

• Art. 138, CTN (Lei 5.172/1966) — instituto da denúncia espontânea e efeitos de exclusão da responsabilidade administrativa.
• Novo art. 196, CTN (inserido pelo PLP 124/2022) — tipificação legal do ato de início da fiscalização e conteúdo mínimo exigido.
• Art. 194, § 2º, CTN (conforme redação do PLP) — prioridade de métodos preventivos de autorregularização antes da instauração de auto de infração.
• LC 214/2025, arts. 45, 46 e 60 — normas que conferem à apuração assistida efeitos constitutivos e confissionais em ambiente de documento fiscal eletrônico.
• Decreto 70.235/1972, art. 7º — norma administrativa tradicional que regulamentava início de procedimento fiscal (referência histórica).
• Decreto-Lei 37/1966, art. 102, §1º, alínea “b” — outra norma antiga apontando parâmetros de fiscalização (referência histórica).
• Súmula 360 do STJ — consolida entendimento de que não cabe denúncia espontânea para tributos sujeitos a lançamento por homologação quando já declarados e pagos em atraso.
• Tema 101 do STJ — jurisprudência que exclui o parcelamento como modo de extinção que enseje denúncia espontânea.

Impacto prático

• Para contribuintes e escritórios: preserva-se a possibilidade de autocomposição e de redução de sanções quando a regularização ocorre antes de ato formal de fiscalização, o que mantém incentivo econômico para corrigir erros e reduzir litígios.
• Para a administração tributária: cria-se segurança jurídica ao obrigar formalização do início da fiscalização, mas limita a conversão automática de apurações eletrônicas em procedimentos sancionatórios.
• Para processos em curso: autoriza controvérsias sobre a data e a forma do “início” da fiscalização; decisões administrativas e judiciais terão de avaliar se houve instrumento com conteúdo legal mínimo antes de aplicar a exclusão prevista no art. 138.
• Para o contencioso tributário: surgirão demandas sobre interpretação e alcance do novo art. 196, inclusive pedidos de reconhecimento retroativo de denúncia espontânea quando o contribuinte corrigiu situação após notificação eletrônica mas antes do termo formal.

O que observar

• Provas e formalidades: advogados devem exigir e produzir prova robusta sobre a existência (ou ausência) de instrumento formal de início de fiscalização nos autos administrativos e judiciais.
• Prazos e notificações eletrônicas: avaliar se notificações por domicílio tributário eletrônico cumprem os requisitos do art. 196; hipótese de silêncio do contribuinte não pode ser automaticamente interpretada como confissão quando faltar o termo legalmente exigido.
• Risco de impactos práticos: a configuração da apuração assistida como constitutiva do crédito pode levar a disputas sobre efeitos temporais e sobre se determinadas comunicações administrativas equivalem a ato iniciatório.
• Recursos e modulação: no eventual controle judicial sobre aplicação retroativa das novas regras, questões de eficácia e modulação de efeitos serão centrais; profissionais devem preparar teses tanto de defesa do contribuinte quanto de legitimidade procedimental do Fisco.

A alteração legislativa não extingue a denúncia espontânea, mas a redesenha para o ambiente digital: exige ato formal do Estado para que cesse o direito do contribuinte de regularizar sem sofrer as penalidades máximas, preservando a função incentivadora do instituto no novo modelo de tributação do consumo.