STF restringe acordos consensuais do TCU a tomada de contas especial

No julgamento da ADPF relativa à Instrução Normativa 91/22, ministros do Supremo Tribunal Federal votaram pela limitação do uso de mecanismos de solução consensual do Tribunal de Contas da União aos processos de tomada de contas especial, com modulação de efeitos para preservar atos já homologados.

Contexto

A controvérsia nasceu da edição da Instrução Normativa 91/22 do TCU, que instituiu e disciplinou a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso) e os procedimentos para celebração de acordos administrativos no âmbito do controle externo. O Partido Novo impetrou a ação pugnando pela declaração de inconstitucionalidade da norma, alegando violação dos princípios da legalidade, moralidade administrativa e da separação dos Poderes. A questão central é até onde o TCU, órgão de controle externo descrito pela Constituição, pode envolver-se em soluções negociadas com administrados, sem usurpar funções típicas de execução ou gestão pública.

A matéria toca em tensões já percebidas entre controle e cooperação administrativa: tribunais de contas historicamente exercem funções de fiscalização e prestação de contas, mas avanços recentes introduziram técnicas de resolução consensual em vários ramos do direito público e privado. A discussão importa porque define se o TCU pode negociar compromissos que substituam ou modifiquem comandos formais de responsabilização, e quais salvaguardas são exigíveis para proteger tanto o interesse público quanto terceiros de boa-fé.

O que foi decidido

No exame da ADPF, o relator votou pelo conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência parcial, condicionando a constitucionalidade dos mecanismos previstos na IN 91/22 à sua aplicação exclusivamente nos processos de tomada de contas especial, conforme previsão expressa do art. 14 da própria norma. Nesse mesmo sentido votaram outros ministros que acompanharam o relator, estabelecendo limitação temática: a solução consensual seria válida apenas quando o procedimento já estivesse enquadrado na competência fiscalizatória do TCU, como no caso da tomada de contas especial.

Foram acrescentadas condições para a validade dos acordos consensuais: manutenção do regime jurídico-administrativo, fundamentação comparativa acerca das vantagens da solução consensual frente a medidas unilaterais, preservação do regime de responsabilização próprio do TCU e garantia de possibilidade de controle jurisdicional posterior. Houveram também votos propondo modulação dos efeitos da decisão, de modo a resguardar acordos já homologados pelo plenário do Tribunal até a publicação da ata do julgamento, evitando a desconstituição retroativa de atos que já produziram efeitos na Administração e para terceiros de boa-fé.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — princípios da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) que orientam a legalidade dos atos de controle e de eventual negociação administrativa.
• Art. 71, CF/88 — competências do Tribunal de Contas da União para fiscalizar a aplicação de recursos e julgar contas, fundamento constitucional da atuação do TCU em controle externo.
• Instrução Normativa 91/22 (TCU) — disciplina a atuação da SecexConsenso e prevê, no art. 14, aplicação da solução consensual em processos de tomada de contas especial; peça normativa alvo da demanda.
• ADPF (ação direta de constitucionalidade/arguição) — via processual utilizada para discutir a compatibilidade da IN 91/22 com a Constituição; o relator conheceu a arguição como ADPF.
• Jurisprudência consolidada do tribunal — orientações precedentes sobre limites da atuação administrativa de órgãos de controle e a necessidade de observância do regime jurídico-administrativo quando há composição de interesses públicos e privados.

Impacto prático

• Para o TCU: restringe o uso institucionalizado dos mecanismos consensuais à hipótese concreta de tomada de contas especial, limitando a SecexConsenso quanto a celebração de acordos em outras espécies de procedimentos de controle externo.
• Para administrados e ente públicos: reduz a previsibilidade de acordos administrativos celebrados com o TCU fora do procedimento de tomada de contas especial; acordos já homologados ficam protegidos por modulação, mitigando risco de revisão retroativa.
• Para advogados e procuradorias: exige maior atenção na escolha da estratégia processual e na construção de argumentos que demonstrem aptidão do caso ao procedimento de tomada de contas especial se se pretender solução consensual; também eleva o nível probatório e de fundamentação comparativa exigido para validar acordos.
• Para o Judiciário: reafirma papel do controle jurisdicional como garantia remanescente, mantendo a possibilidade de revisão judicial de acordos administrativos quando houver violação de princípios ou de regras de responsabilização.
• Para políticas públicas e compliance: impõe que acordos em matéria de contas públicas observem o regime jurídico-administrativo e as exigências de fundamentação técnica, o que pode aumentar custos procedimentais e necessidade de pareceres técnicos antes da negociação.

O que observar

• Risco de litígios sobre a delimitação concreta do conceito de "tomada de contas especial" e a identificação de casos em que o TCU poderá validamente oferecer solução consensual; demandas futuras deverão disputar essa fronteira factual e jurídica.
• Monitorar o teor final da modulação: a extensão temporal e os critérios de proteção dos acordos homologados definirão efeitos práticos imediatos para processos em curso e contratos administrativos já ajustados.
• Consequências para a técnica negociatória do controle externo: exigência de motivação comparativa e preservação da responsabilização pode levar o Tribunal a formalizar procedimentos internos mais rigorosos (relatórios técnicos, pareceres jurídicos e critérios objetivos para adesão à SecexConsenso).
• Recursos cabíveis e repercussão normativa: eventual pedido de esclarecimento, repercussão geral ou ações conexas poderão ser suscitados por interessados; além disso, a decisão abre espaço para ajustes normativos internos do TCU visando compatibilizar a IN 91/22 com os limites definidos pelo STF.
• Para os operadores do direito público: atenção à evolução jurisprudencial e aos parâmetros que o STF consolidar sobre autonomia do controle externo, separação de poderes e limites da autocomposição administrativa, pois o precedente terá repercussão em outros modelos de solução consensual no setor público.