TCU fixa 11,3% para a CBS: consequências para o IBS e pacto federativo

O Tribunal de Contas da União fixou a alíquota de referência da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) para 2027 em 11,3468% — arredondada em 11,3% — e estabeleceu redutor para compras públicas, decisão que antecipa efeitos práticos relevantes sobre o desenho do IBS e sobre a distribuição de espaço fiscal entre União, estados e municípios. A medida seguirá para resolução do Senado, mas produz desde já ancoragem normativa se não houver deliberação até o prazo estabelecido.

Contexto

A reforma tributária que criou o IBS e a CBS (por meio da Emenda Constitucional 132/2023 e da legislação infraconstitucional subsequente) estabeleceu um sistema dual de IVA, com alíquotas de referência calculadas para repor receitas históricas de cada esfera de governo. A Lei Complementar 214/2025 regulamentou parâmetros e delegou ao Tribunal de Contas da União papel técnico no cálculo da alíquota de referência da CBS, com possibilidade de confirmação pelo Senado. A controvérsia principal é política e técnica: como as exceções concedidas no processo legislativo — desoneração da cesta básica, regimes diferenciados, tratamento do Simples, Zonas Francas, regimes setoriais — afetam a base tributária e, por consequência, a taxa necessária para manter a receita federal (princípio da neutralidade). Juridicamente essa matéria toca o art. 130 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e o equilíbrio das receitas calibradas por esfera.

O que foi decidido

A turma técnica do TCU computou a alíquota de referência necessária para repor a receita federal média de PIS, Cofins, IPI e IOF-Seguros no horizonte 2012–2021, chegando a 11,3468%, arredondado a 11,3%, valor superior às estimativas anteriores do Comitê Gestor do IBS e do Ministério da Economia. O Tribunal também estipulou um redutor de 44,16% aplicável às aquisições da administração direta, autarquias e fundações públicas. O fundamento explícito foi o princípio da neutralidade: a alíquota foi calibrada para manter a arrecadação federal em patamar médio histórico (4,9861% do PIB, segundo o cálculo adotado). O salto em relação às projeções anteriores decorre, sobretudo, da desoneração integral da cesta básica nacional e do efeito combinado dos regimes diferenciados que comprimem a base tributável. Proceduralmente, o resultado será submetido ao Senado, que tem competência para fixar parâmetros por resolução; se o Senado não deliberar, o cálculo do TCU entra em vigor a partir de 1º de janeiro.

Base normativa e precedentes

• Art. 130, ADCT — dispositivo que institui travas e limites temporários para a alteração das contribuições incidentes sobre o consumo no âmbito da reforma; função de proteção de expectativas federativas.
• Emenda Constitucional 132/2023 — instituiu o modelo dual de IVA (CBS e IBS) e a lógica de cálculo por esfera para repor receitas históricas.
• Lei Complementar 214/2025 — disciplina parâmetros e delega competências técnicas, como a metodologia de cálculo da alíquota de referência e a participação do TCU e do Senado no processo.
• Princípio da neutralidade tributária (princípio constitucional implícito e correlato ao art. 150, CF/88) — orienta que o novo tributo deve manter a arrecadação necessária sem alterar a carga relativa.
• Jurisprudência consolidada do TCU — precedentes técnicos que reconhecem competência do Tribunal para aferir parâmetros de cálculos fiscais quando previstos em lei.

Impacto prático

• Para contribuintes do Simples Nacional: a inclusão da CBS no DAS mantém a mecânica atual, de modo que a definição da alíquota não altera o recolhimento no curto prazo.
• Para indústria e comércio tributados pelo lucro real: o efeito pode ser mitigado por ampliação de créditos e não cumulatividade mais robusta (compensando parte da elevação nominal da alíquota), especialmente onde havia créditos de IPI e PIS/Cofins residuais.
• Para prestadores de serviços intensivos em mão de obra no lucro presumido: risco de aumento substancial da carga efetiva, na medida em que deixam tributação cumulativa equivalente de 3,65% para uma alíquota nominal de 11,3% com pouca possibilidade de creditamento (folha salarial não gera crédito significativo).
• Para consumidores: o impacto dependerá do repasse dos custos, de políticas compensatórias (cashback focalizado) e da redução de distorções como guerra fiscal; a alíquota combinada CBS+IBS pode aproximar-se de 30%, acima do referencial político de 26,5%.
• Para estados e municípios: pressão política e fiscal para calibrar o IBS; se a CBS ficar elevada por causa das exceções, a mesma base estreita tenderá a elevar a alíquota de referência do IBS, comprimindo o espaço de manobra para entes subnacionais.

O que observar

• Procedimento legislativo: a resolução do Senado pode confirmar, alterar ou modular o cálculo técnico do TCU; atenção a prazos regimentais e a possíveis contestações políticas.
• Regulação anual: a alíquota será recalculada anualmente com bases de arrecadação móveis (2028 usando 2025–2026; 2029 usando a arrecadação efetiva de 2027), de modo que a primeira referência funciona como ancoragem de expectativas, mas não como valor definitivo.
• Ajustes sobre exceções: a Lei Complementar prevê que, se a soma das referências exceder teto político, o Executivo proponha redução de benefícios; o foco prático será sobre a revisão de isenções, desonerações e regimes especiais, não sobre a redução imediata da alíquota da União.
• Questão federativa: embora formalmente cada esfera tenha teto próprio, a coincidência de bases e exceções cria efeitos de segunda ordem que transferem custo político e econômico aos entes que tiverem menos capacidade de ajustar suas bases ou majorar alíquotas.
• Riscos contenciosos: eventuais ações questionando metodologia, inclusão de determinadas receitas (como IOF-Seguros e parcela de IPI) ou a própria esfera de cálculo podem surgir, cabendo observar instrumentos de controle concentrado e o papel do Poder Judiciário em controvérsias de natureza técnico-tributária.

O que observar