Terras-raras: Senado debate marco legal para minerais estratégicos

O Senado Federal, por meio da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE), promove debate sobre a construção de um marco legal específico para a exploração e o beneficiamento das terras-raras no Brasil. O país detém a segunda maior reserva mundial desses minerais estratégicos — insumos centrais para semicondutores, baterias, turbinas eólicas e equipamentos de defesa —, mas opera, hoje, sob a moldura genérica do Código de Mineração, sem regulação dedicada ao setor.

Contexto

Terras-raras é a denominação dada a um grupo de 17 elementos químicos (lantanídeos, escândio e ítrio) cuja relevância industrial cresceu de forma exponencial nas últimas duas décadas. Eles são insumos críticos para a transição energética, para a indústria eletrônica de alta densidade e para sistemas militares — de mísseis guiados a radares. A cadeia global está fortemente concentrada na China, que responde pela maior parte da capacidade mundial de processamento, o que confere ao tema uma dimensão geopolítica explícita, com Estados Unidos, União Europeia e Japão buscando rotas alternativas de fornecimento.

O Brasil aparece nesse tabuleiro com uma combinação rara: reservas geológicas expressivas, matriz energética predominantemente limpa e estabilidade institucional relativa. A despeito disso, a produção nacional é ainda incipiente, e a etapa de beneficiamento — que agrega valor e domina o conhecimento tecnológico — permanece quase inexistente em território nacional. A ausência de um arcabouço normativo próprio dificulta a atração de investimentos de longo prazo, a definição de contrapartidas socioambientais e a articulação com a política externa.

A atual disciplina da mineração no país combina o Decreto-Lei 227/1967 (Código de Mineração), regulamentações da Agência Nacional de Mineração (ANM, criada pela Lei 13.575/2017) e a legislação ambiental geral, com destaque para a Lei 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) e a Lei Complementar 140/2011. Não há, porém, tratamento específico para minerais classificados como estratégicos, categoria que carece inclusive de uma definição legal estável.

O que foi decidido

Não se trata de decisão judicial, mas de iniciativa legislativa em fase de discussão. A comissão do Senado abriu espaço para ouvir especialistas e autoridades sobre os contornos de um eventual marco legal das terras-raras. Os eixos centrais do debate envolvem: (i) a definição jurídica de “minerais estratégicos”; (ii) regime especial de outorga, fiscalização e tributação; (iii) incentivos ao beneficiamento em território nacional; (iv) salvaguardas socioambientais e de consulta a comunidades afetadas; e (v) instrumentos de política industrial e de defesa econômica.

Base normativa e precedentes

• Art. 20, IX, CF/88 — os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União, o que centraliza a competência regulatória e fundamenta qualquer marco setorial.
• Art. 176, CF/88 — as jazidas e demais recursos minerais constituem propriedade distinta do solo, sendo a pesquisa e a lavra somente possíveis mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional.
• Art. 225, CF/88 — impõe ao Poder Público o dever de exigir estudo prévio de impacto ambiental para atividades potencialmente degradadoras, base para condicionantes ambientais em qualquer projeto minerário.
• Decreto-Lei 227/1967 (Código de Mineração) — disciplina regimes de aproveitamento e a relação entre titulares, União e superficiários.
• Lei 13.575/2017 — criou a ANM, autarquia responsável por gerir o patrimônio mineral brasileiro.
• Lei 6.938/1981 e LC 140/2011 — definem a política e a repartição de competências ambientais aplicáveis ao licenciamento.
• Convenção 169 da OIT (Decreto 10.088/2019) — exige consulta livre, prévia e informada a povos indígenas e comunidades tradicionais afetados, o que tende a ser ponto sensível na exploração de terras-raras.

Impacto prático

A edição de um marco legal próprio produzirá efeitos diretos sobre múltiplos atores:

• Empresas de mineração e investidores estrangeiros — ganharão previsibilidade quanto a outorga, royalties e exigências de conteúdo local, fator crítico para projetos de capital intensivo e ciclo longo.
• Indústria de transformação e tecnologia — eventuais incentivos ao beneficiamento doméstico podem redesenhar cadeias de suprimento de baterias, ímãs permanentes e componentes eletrônicos.
• Estados e municípios mineradores — disputarão a repartição da CFEM (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais) e contrapartidas territoriais.
• Comunidades tradicionais e indígenas — terão na regulamentação a chance de consolidar protocolos de consulta prévia, conforme a Convenção 169 da OIT.
• Advocacia especializada — assessoria minerária, ambiental, regulatória e de compliance ESG tende a ser intensamente demandada, sobretudo em contratos de offtake e joint ventures internacionais.

O que observar

O debate ainda está em estágio preliminar. Importa acompanhar: a tramitação de projetos de lei correlatos sobre minerais críticos e estratégicos; eventuais decretos do Executivo que classifiquem determinados elementos como prioritários para a segurança nacional; a articulação com a política externa, especialmente acordos bilaterais com Estados Unidos, União Europeia e países asiáticos; e o desenho tributário, que pode envolver regimes especiais e mecanismos de fomento. Profissionais que atuam em direito minerário, ambiental e regulatório devem mapear desde já os riscos de litígios sobre títulos minerários sobrepostos a unidades de conservação e terras indígenas, área historicamente conflituosa e que tende a se intensificar com a corrida pelas terras-raras.