TST afasta incorporação de merenda fornecida por município a merendeira

O Tribunal Superior do Trabalho decidiu que a alimentação fornecida por um município a servidores da educação, ainda que habitual por décadas, não se incorpora ao contrato de trabalho quando não houver previsão legal, afastando a obrigação de manutenção do benefício. A decisão tem fundamento na prevalência dos princípios que regem a administração pública e no limite à criação de direitos pelo mero hábito administrativo.

Contexto

O caso envolve uma merendeira de rede municipal que afirmava receber, há mais de 25 anos, alimentação fornecida pela prefeitura nos dias de trabalho, benefício estendido a diversos servidores escolares. Em determinado momento o chefe do executivo municipal suspendeu a concessão, e a trabalhadora ajuizou ação pleiteando o restabelecimento do fornecimento, sustentando que a prática habitual teria integrado sua remuneração e, assim, sua retirada seria alteração contratual lesiva vedada pela legislação trabalhista. A primeira instância e o Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região deram provimento à pretensão, reconhecendo incorporação por habitualidade. O município recorreu ao TST, que reexaminou a questão sob a ótica das normas aplicáveis à administração pública.

A controvérsia conflui duas linhas de análise que frequentemente se tensionam no direito do trabalho aplicado ao setor público: a proteção do empregado frente à supressão de um benefício habitual e os limites impostos à administração pública pela exigência de legalidade estrita, prevista na Constituição Federal de 1988, em especial no caput do art. 37 e em seus princípios (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). A decisão do TST realinha o debate sobre incorporação de vantagens habituais quando o empregador é ente estatal.

O que foi decidido

A turma do TST acolheu o recurso do município e entendeu que a mera fruição prolongada de alimentação fornecida por órgão público não gera direito adquirido do empregado quando a concessão não tem lastro legal. O fundamento decisório assenta-se na premissa de que atos administrativos que beneficiam servidores devem observar o princípio da legalidade; assim, a administração não pode criar direitos permanentes aos administrados nem aos seus empregados por atos que extrapolem a ordem jurídica. Diferentemente da lógica do setor privado — na qual a prática reiterada pode, em algumas situações, integrar o contrato de trabalho —, no setor público há uma limitação: vantagens precisam de previsão legal ou fundamento jurídico-administrativo compatível.

Na avaliação do relator, a suspensão do fornecimento constituiu ato de correção administrativa para adequação à legalidade, não representando alteração contratual ilícita nos termos da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) quando praticada pela administração pública para reverter ato incompatível com a ordem jurídica. Ainda que o benefício tivesse caráter habitual, a falta de previsão normativa vinculante impede a transformação daquela liberalidade em direito incorporável ao salário.

Base normativa e precedentes

• Art. 37, CF/88 — que impõe à administração pública os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; fundamento central para limitar a criação de vantagens sem previsão legal.
• CLT (Decreto-Lei 5.452/1943) — dispositivos sobre alteração contratual e proteção do salário (princípios gerais aplicáveis aos contratos de trabalho celetistas, quando compatíveis com o regime especial da administração pública).
• Princípio da legalidade administrativa — corolário constitucionais que condiciona a atuação dos entes públicos e impede criação ou perpetuação de benefícios sem amparo legal.
• Jurisprudência do TST e tribunais superiores — a jurisprudência consolidada do tribunal distingue a situação do empregador público da do privado quanto à incorporação de vantagens por habitualidade, especialmente quando a concessão decorre de liberalidade administrativa e não de norma ou ato permanente devidamente lastreado.

Impacto prático

• Para servidores e sindicatos: a decisão significa que benefícios concedidos por administrações públicas sem previsão legal podem ser suprimidos, ainda que concedidos por longo tempo. A estratégia de transformação de liberalidades administrativas em obrigações contratuais exige atenção à existência de lei, regulamento ou ato administrativo que institua a vantagem.
• Para advogados trabalhistas: na defesa de empregados do setor público, será necessário demonstrar, além da habitualidade, o lastro normativo ou ato administrativo vinculante que tenha criado direito; argumentos baseados apenas na estabilidade do costume administrativo terão menor eficácia. Para prepostos municipais, a decisão valida a revisão de práticas administrativas incompatíveis com a lei.
• Para a administração pública: confere margem para corrigir práticas administrativas sem ser obrigada a perpetuá-las quando inexistir previsão legal, mas impõe cuidado técnico no corte de benefícios, que deve observar motivação, publicidade e controle para evitar alegações de arbitrariedade ou violação de direitos adquiridos legalmente comprovados.
• Processos em curso: ações individuais que busquem incorporação de liberalidades concedidas por entes públicos terão dificuldade adicional; demandas podem passar a pleitear, alternativamente, reconhecimento de direito subjetivo baseado em normas internas ou atos normativos que criaram o benefício.

O que observar

• Risco de decisões conflitantes: tribunais regionais podem manter entendimento distinto quando identifiquem ato normativo local ou elementos fáticos aptos a demonstrar direito adquirido; é possível que novas turmas ou composições diferentes do TST examinem nuances fáticas e normativas e cheguem a conclusões diversas.
• Prova e transparência: nas ações, prova documental do caráter institucional do benefício (leis, decretos, portarias, políticas públicas) é decisiva. A ausência desses elementos fragiliza teses de incorporação por habitualidade no âmbito público.
• Recursos cabíveis e modulação: decisões desse tipo podem ensejar recursos ao plenário do tribunal ou ao STF, se houver tese constitucional relevante, bem como pedidos de uniformização; atenção à possibilidade de modulação de efeitos quando a supressão do benefício atingir numeroso grupo de servidores.
• Consequências administrativas e políticas: além do contencioso, a retirada de benefícios habituais pode gerar repercussões sindicais e pressões para regulamentação por lei local; gestores públicos devem avaliar medidas compensatórias e a necessidade de regularização normativa para evitar litígios futuros.

O que observar